陈志强：甘肃地域乡村规划建设涉及乡村异地扶贫搬迁的思考 ｜ 学术季

导读 2020年9月26日下午，2020中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——乡村风貌保护与环境品质提升”成功举行。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员、甘肃省自然资源厅国土空间规划局陈志强局长做题为《甘肃地域乡村规划建设涉及乡村异地扶贫搬迁的思考》的学术报告。 本文字数：4120字 阅读时间：12分钟 报告人 | 陈志强 中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员，甘肃省自然资源厅国土空间规划局局长 各位同行好！今天的主题主要有两个内容，一个是乡村规划建设选址的安全性，另一个是乡村振兴一定要靠产业的支撑，这些都与甘肃的发展紧密相关。因为我们谈到三生空间，讲的是生产、生活、生态，所以没有产业的乡村振兴，就像是无水之源。主要涉及三个方面：第一是甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害移民搬迁重建，第二是武威市县扶贫移民搬迁，第三是移民搬迁脱贫产业发展分析。 01 甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害移民搬迁重建 图1是2010年舟曲发生特大泥石流灾害的照片，可以看到这个村庄的选址布局在泥石流沟口的平川地带，各种布局非常凌乱。2010年8月8号凌晨，突降暴雨，引发特大山洪泥石流灾害，对当地的群众生命财产造成巨大损失，给生产生活造成严重破坏。党中央、国务院、中央军委高度重视，迅速成立“国务院舟曲灾后恢复重建领导小组”，启动抢险救灾工作，用了两年的时间，投入五十亿资金以及大量的人力对舟曲峰迭新区和老城区的进行灾后重建。 图 1 2010年舟曲县特大泥石流受灾情况 图2是灾前灾后舟曲县县域航空影像地图的对比，三眼峪原来是舟曲的老县城，在发生泥石流灾害之后，基本上把它的农田、果树、以及农村居民点全部冲毁，造成几千人的死亡，范围涉及2个乡镇（城关镇、江盘乡）、15个村、2个社区，受灾区域广、重建环境复杂、人口相对密集使灾后重建面临一系列问题 。经过这场变故，人们对身处该河谷地貌的心里感受由灾前的沟大山深、风景秀美、流连忘返转变为灾后的山势压抑、嶙峋险峻、避之不及。人们的心理上的安全感 大大的降低。 图 2 舟曲县受灾前后县域航空影像图 2020年8月17日，陇南市文县又遭受了暴雨的灾害的袭击，经过10年的发展，县城预警系统得到加强，老百姓的安全意识也有所提高，同时及时进行泥石流灾害相关的治理措施导流渠排洪沟。但是咱们还是可以看到，文县石鸡坝镇300余户1300余名群众民房被淹，有48名群众被困屋顶。发生泥石流形成堰塞湖最为严重，其他地方多发小规模的滑坡，对下游的群众，政府组织及时进行疏散，洪水的下泄未造成伤亡，但是比起舟曲的那一次灾情要小得多。 图 3 文县县城受灾情况 这一些场址现在需要重新搬迁，搬迁的安全性是摆在首位的问题。之所以选这两个事件，一个是2010年，一个是2020年，10年前后，同样的问题在同样的地域还在发生，这就说明我们在解决农民群众选址，虽然有历史的原因，但是并不是一个安全的居所。在不安全的场址之上，再投入基础设施的各种建设，实际上是一种浪费。图4是文县石鸡坝镇灾前灾后的影像对比图，大家可以看到，白龙江水系，跟灾前相比，基本上把农田和部分民居都进行了淹毁，这时候的选址作为农业来说不会造成人员的伤亡，但作为居民点来说，雨季到来的时候都是提心吊胆的。 图 4 文县石鸡坝镇石鸡坝村灾前灾后影响对比图 受灾致贫也需要异地重建，因为甘肃老百姓的家产主要包括房屋建筑，田地以及牲畜，如果说他们本身就在贫困线上挣扎，碰上这种天灾，有可能一无所有，所以这种受灾的返贫对老百姓身心上的冲击非常大。因为本身居民所处的自然环境恶劣，生态环境脆弱，地质灾害频发，就地扶贫成本高，效果差。为了脱贫发展，异地扶贫搬迁也就成了脱贫致富解决问题的路径之一，但是易地扶贫搬迁系统复杂，等同于重新规划、建设新区，需要统筹考虑生态、生产、生活，搬迁涉及资金配套使用、迁出地环境保护、迁入地规划选址、承载力评估，群众的生产、生活配套建设等一系列问题。要避免盲目求大、求快、一搬了之，生产无着落，生活质量下降，甚至因搬迁而举债加大贫困程度等问题。农村居民点的选址和布局要把安全放在第一位，避开可能存在地震断裂带、滑坡、泥石流、洪涝等地质灾害隐患的地区，选择安全可靠的用地适度集中布局。在确保安全的前提下兼顾生产、生活的便利性，要形成一定的规模，集约高效配套各项基础设施和公共服务设施。 02 武威市县扶贫移民搬迁 下面我以河西走廊内陆河流域的武威市扶贫搬迁做一个例子，讲一下产业对于扶贫搬迁，脱贫攻坚，全面振兴小康社会的意义。武威市是河西走廊门户，曾经在汉代的时候有40万人口，从古都长安下来往西走，第二大城市就是武威，是中国旅游标志城市。武威的自然条件非常严酷，生态环境脆弱，贫困面大，贫困程度深。其中武威市的古浪、天祝两县是国扶贫困重点县，有7.2万人居住在海拔2800米以上的高深山区。图5是比较典型的河西地区高深山区建筑布局，用夯土建筑建起来的土围子的，人畜基本上在一个院子里，比较封闭，靠天吃饭的生活场景。 古浪县位于河西走廊的东端，境内山、川、沙各占三分之一，是甘肃23个深度贫困县之一。该区域属于水资源涵养功能区，气候恶劣，水、暖、电、路等基础设施维护成本高，产业开发受限制，因灾返贫现象普遍，生态性贫困已成为制约发展的“瓶颈”。居住在这里的的农牧民群众基本上属于靠天吃饭，收入有限，无家庭经济积累，大部分群众即使有意搬迁但也无搬迁能力。挪出穷窝，告别深山，成为古浪县南部山区人民们的深切渴望。 图 5 河西地区高深山区建筑布局 “十九大”报告提出让贫困人口、贫困地区和全国人民一到进入全面小康社会，也是我党的一个庄严承诺。从2010年开始，到现在的2020年，我们来看一看10年时间，武威市扶贫搬迁，农村的规划建设所经历的一个历程，主要是想体会一下产业在扶贫搬迁里面对于乡村规划的支撑作用。刚才说到把海拔居住在2500米以上的贫困群众搬迁下来，这种输血式的扶贫路已经越走越窄。因为搬迁到一个新的地方要通电、通水、通路，甚至几十户就要设一个管理的村委会，然后管理起来也是非常的费劲，再去配套基础设施和公共服务设施，造价会非常大，扶贫搬迁开发的难度也非常大。所以从2010年开始，武威市就实行了下山入川工作，城乡融合发展生态移民工程，将海拔2800米以上的8万余名，生活在祁连山高深山区的贫困农牧民，移居到适宜发展的川区。武威市各区县根据区域内土地资源条件，充分挖掘现有耕地和荒滩荒坡资源，成功开发了古浪县黄花滩、天祝县金强川、凉州区东河乡等规模较大的移民安置点，有效解决了迁入地问题。以城乡融合发展核心区为依托，也就是武威市中心城区所在的几个县和工业园区为依托，引导高深山区部分农牧民向城镇和工业园区适度转移，下山入川、下山入园、下山入城，鼓励移民自主创业和转移就业。 当时土地一方面是找现成的、有规模的、能够接纳的、条件好一些的乡镇，另一方面划拨了一些党政机关、事业单位的农林场。农林场是计划经济年代的产物，当时的目的是干部参加劳动、增加收入以补干部福利，现在机关单位基本上承包租赁给他人经营，收取租赁费。通过清理回收党政机关农林场，无偿划拨作为异地扶贫搬迁用地，同时打破行政地区界限，利用现有耕地和荒地，集中回收、统一规划、统一调整、统一建棚、统一补偿，成为当时的一个比较好的，也是能够快速解决落地问题的一个通用方式。在基础条件比较好的平川地区配套完善水路电等基础设施和教育卫生等公共服务设施，能够更好的集约发展，发挥投资最大化的效益。 图6是当时新建的移民安置点，看起来像兵营式，没有特色，但是在河西走廊地区这样一马平川的地方，是一种简单、易行、快速的移民搬迁方式，具体的优缺点在以后的过程之中，我们还可以再去深入的探讨和和挖掘改善。总之就是要让群众搬得出、稳得住、能发展、可致富。武威市采取推广“设施农牧业+特色林果业”模式发展产业非常重要，已经写入市委市政府的发展纲要。设施农牧业是指以日光温室、养殖暖棚为主的反季节蔬菜水果，圈养的羊、獭兔等。设施农牧业是指人均1亩经济林、户均2亩大棚、以种植酿造葡萄、皇冠梨、红枣、枸杞为主的特色林果业。 图 6 新建移民安置点 03 移民搬迁脱贫产业发展分析 下面我将以种菜养羊、葡萄种植和獭兔养殖的产业发展，分门别类的说一下产业支撑。产业发展大概从2010年、2011年开始，十年之后的今天我们再来看下山入川的老百姓过得怎么样，产业支撑好的地方过得怎么样。 2019年8月，习近平总书记视察古浪县黄花滩生态移民区富民新村和八步沙林场。富民新村主要发展种菜养羊，为群众做好服务保障工作。八步沙位于甘肃省古浪县是全国荒漠化重点监测县之一，风沙线长达132公里。八步沙是腾格里沙漠南缘甘肃省古浪县最大的风沙口。沙漠里最难的不是种草种树，而是看管养护，当地的村民世代都在沙漠里放羊。六老汉及后代们治沙38年，为了生态保护提倡圈养羊群，，把羊放在羊圈里固定来养，风险小，收益稳，是河西走廊地带非常合适的中低端发展方式。 再谈葡萄种植，河西走廊的良田非常平整，适合土地化规模的种植，其中武威日照长，葡萄糖份高。气候干燥，可抑制葡萄病虫害发生，葡萄生长无需喷洒农药。目前，武威已建成酿酒葡萄基地26万亩，占到甘肃、全国种植面积的84%和15%；拥有葡萄酒企业9家，产能达到10万多吨，涌现出莫高、皇台、祁连等酒庄。2012年，经中国食品工业协会组织评定，武威被命名为“中国葡萄酒城”，成为这座城市转型“液体经济”的最高荣誉。《凉州词》中葡萄美酒夜光杯，欲饮琵琶马上催。醉卧沙场君莫笑，古来征战几人回，说的就是当时凉州的葡萄种植和葡萄酿酒产业。因此依托传统种植优势和基础良好的产业，也可以作为异地搬迁、脱贫致富的长远依托。 除了刚才说到的产业，当地政府尝试过獭兔养殖产业，原计划从食肉、皮毛、器官医学应用等移植培育产业链，终因招商引资失败和主要领导人走政息导致工程终止，资金、人力、行政时间成本投入浪费。从这个角度上来说，产业的选择对于脱贫攻坚，对于乡村振兴特别重要，也就是说即使国土空间规划做得再好，也要围绕发展做规划，围绕产业来提供空间布局和空间上的载体。 所以我今天谈到的，主要就是从产业的角度和安全的角度来提供思考。异地搬迁、脱贫致富在甘肃经济落后地区，除了选择好搬迁场地，搞好乡村建设外，也要同步考虑产业发展和产业用地的前景。要把这个体系经营好，不断地增收，才能把异地扶贫搬迁做好。因为我觉得异地搬迁、下山入川和合村并居，不管怎么叫，作为甘肃落后地区的山区下山入川是一个趋势。我们要用正面的东西，来引导它。比如说老百姓要同意，住房条件要改善，老百姓要能待得住，收入要能增加，要有可持续致富的产业来支撑，那么合村并居就是一个正面的可以执行下去的事情。谢谢大家！ 供稿单位：中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会 整理： 朱佳丽（贵州大学），审核：邹海燕（上海同济城市规划设计研究院有限公司）