欧盟对海外侨民的社会保护及其启示

在当今的移民时代，海外侨民权益保护问题越来越受关注。这不仅是对侨民生存发展需求的回应，更是世界各国维系与海外侨民的往来、凝聚侨心侨力，助推祖籍国发展的普遍共识和习惯做法。但长期以来，相关著述多集中于祖籍国与海外侨民在公民身份、商业经济、文化教育等领域的政策创新，而忽略了其他与侨民有重大利害关系，如社会保护等领域的探究。近年来，学者、政府决策部门和民众日益关注这些重要问题。社会保护具有地域性特征，传统意义上的国家福利设计为一群人共享公共产品的封闭性体系，公民身份是享有福利权利的基本条件。然而，国际移民不仅挑战了公民身份原则，而且给“只有居民才能获得福利”的领土化原则带来冲击。跨国移民的到来打破了以缴费或纳税为基础的社会收入转移秩序，破坏了传统的社会认同和社会共识。移民给住在国福利体系带来负担和威胁已成为公众的刻板印象，并为限制移民福利提供了合理性。在这种新的福利压力下，为避免更多的移民社会问题，重视和加强祖籍国与住在国之间的社会保护合作势在必行。已有的跨国移民社会保护研究多从住在国视角关注其福利融合，但实际上，由于政治经济变化、移民身份、居留期限、个人意愿等多种主客观因素制约，移民经常面临更高的社会排斥风险与制度性障碍，甚至陷入既难以进入住在国社会保护体系，又失去在祖籍国继续享有社会权利的“断链”困境之中。基于此，在当前国际环境不确定因素增多和国际移民保护机制尚不健全的背景下，从祖籍国视角关注海外侨民的社会保护，以减少其社会风险影响，具有重要的现实意义。 由于我国海外侨民群体人数众多，加上近年来世情、侨情发生深刻变化，海外侨民面临的社会风险加剧，希望加强社会保护的呼声也愈益强烈。学界对此也十分关注。李明欢认为，海外侨团具有反对种族歧视、推动相互交往、促进参政议政等社会保护功能，是华人族群与当地国大社会沟通的桥梁；吕晓莉等认为，要充分利用行业协会、华人华侨社会网络以及民间组织，构建中国海外利益保护的社会机制；吴孝芹等则从构建全球与区域合作框架规范的视角探讨了加强国际劳工的社会保护。此外，部分学者从领事保护视角进行的研究也涉及到了海外中国公民的社会保护。但是，从海外侨民社会保护的基设施方面进行的研究尚付阙如。欧洲是当前国际移民的主要目的地之一，也是重要的移民输出地之一。欧盟不仅在区域内部移民社会保护上具有丰富经验，而且在对区域外部侨民的社会保护方面也很有特色。特别是在海外侨民社会保护的基础设施建设方面取得了不少成功经验。海外侨民社会保护的基础设施一般包括描述性基础设施和实质性基础设施。其中，法国的实质性基础设施最强大，罗马尼亚的描述性基础设施最广泛，而意大利的民间跨国社会保护组织最具创新性。基于此，本文以法国、意大利和罗马尼亚三国为例，探究其侨民基础设施特征及其在社会保护的五大领域包括医疗、就业、养老、家庭福利、社会救助采取的相关举措，以期为新时代加强我国海外侨民的社会保护提供相关借鉴与启示。 一、欧盟海外侨民社会保护的基础设施：组织架构与政策功能 “基础设施（Infrastructure）”的概念在移民融入及其与当地环境之间相互作用等研究中的应用日益广泛。侨民基础设施包括描述性基础设施（Descriptive Infrastructure）和实质性基础设施（Substantive Infrastructure）。其中，描述性基础设施反映祖籍国涉侨机构的设置程度，包括领事网络、涉侨部委机构和利益代表机构。实质性基础设施则是指侨民社会保护领域的相关政策，其有效性与海外侨民从祖籍国真正获益和祖籍国提供支持的能力有关。描述性基础设施与实质性基础设施之间有一定关联性，但前者既不是后者的充分条件，也不是必要条件。拥有广泛描述性基础设施的国家并不一定会采取政策回应侨民社会保护需求。而不具备广泛描述性基础设施的国家，却可能为其海外侨民提供强大的实质性基础设施。 （一）描述性基础设施：组织架构及其社会保护角色 首先，领事馆是提供海外侨民社会保护的主要机构。其作用包括以下三个方面：一是提供获得某些社会福利必需的文件，例如在国外领取祖籍国养老金的生存证明；二是直接提供相关福利，在特殊困难情况下提供领事财政援助；三是提供祖籍国和住在国福利制度信息，以及其他社会援助。 其次，政府机构是实现海外侨民社会保护的根本保证。涉侨部委或部属涉侨机构的职责主要是联系海外侨民，制定并实施满足侨民社会保护的相关政策。一般而言，设有涉侨部委的国家的侨民事务更受重视，机构具有较大的自主权。例如，罗马尼亚是欧盟唯一一个拥有部级侨民机构的成员国，法国和意大利也曾经设有类似机构，目前已合并于外交部。 再次，利益代表机构是描述性基础设施中的重要补充。它们是经法律授权在祖籍国或住在国代表移民的公共机构。这些机构允许侨民代表通过议会、理事会或论坛等方式表达他们对祖（籍)国的关注。目前，欧盟国家主要分为两种类型：一种是在国家议会立法层面设立侨民代表机构，由海外侨民选举产生。法国、意大利、罗马尼亚、克罗地亚和葡萄牙五个国家都设有海外侨民议员。二是设力特定代表机构，主要用于推动海外侨民加强与祖籍国的联系。欧盟有16个成员国有此类机构。 （二）实质性基础设施：侨民社会保护的提供者和促进者 实质性基础设施旨在帮助海外侨民避免社会风险，既直接为侨民提供社会保护服务，又帮助促进海外侨民获得社会保护服务。 首先，作为社会保护的提供者，祖籍国允许海外侨民保留享有国内社会保护资格或为其提供专门保护，以加强与海外侨民的联系，增强凝聚力。目前，欧盟成员国对海外侨民的社会保护政策主要有三种情况：一是宽松型，无论海外侨民居住在欧盟境内还是第三国，都可获得祖籍国的社会权益；二是严格型，自动取消海外侨民获得的祖籍国社会福利；三是适度型，针对特定群体或在特定时期提供社会保护。 其次，作为社会保护的促进者，祖籍国支持海外侨民获得本国或住在国福利权利。涉侨机构通过一系列举措帮助海外侨民获得住在国和本国的社会保护。其中包括：通过网站、小册子、在领事馆提供国内及住在国福利体系信息；促进与当地社会非政府组织机构联系；提供个性化援助；游说住在国扩大移民福利开放度，等等。其促进程度也包括三个层次：一是积极参与，政策规定相关机构负责海外侨民申请住在国和祖籍国福利；二是适度参与，政策规定在相关福利领域给与一定支持；三是消极参与，政策中没有提及相关支持。 总体而言，欧盟各国具有不同程度的侨民基础设施。2017年，哥德堡峰会正式宣布《欧洲社会权利支柱》后，欧盟进一步为欧盟公民提供更加广泛而有效的社会保护，以构建一个更公平的“社会欧洲”。其中，法国、意大利、罗马尼亚等国更是为其海外侨民的社会保护提供了广泛而具有特色的基础设施。这不仅与这些国家的海外侨情有关，也更充分体现了其对海外侨民重要价值的深刻认识。 二、法国、意大利、罗马尼亚三国对海外侨民的社会保护实践 长期以来，欧洲各国移民流入和移出现象非常频繁。历史上，法国主要是移民流入国，但在过去20年，其对外移民有所增加。至2018年12月31日，有180.2万法国公民在驻外领事馆登记，其中37%居住在欧盟境内，其次是非欧盟的欧洲国家、北美和亚洲国家，侨民年龄25岁以下占比34%，25至~60岁之间占比51%，60岁以上占比15%。海外公民的教育水平普遍高于国内公民，37%的人拥有高等教育学位。 意大利历史上经历了三次对外移民潮，时间分别为19世纪60年代至20世纪20年代、二战后至70年代和2007年以后。2000年，意大利外交部估计，海外有6000万~7000万意大利后裔。2019年，其海外公民人数从2006年的310.6万增加到2019年的528.8万，约占意总人口的10%，主要分布在欧洲（54.9%）和美洲（39.8%），包括阿根廷、巴西、德国、瑞士、法国等国。 罗马尼亚在1989年东欧剧变后开始大量对外移民。2007年，罗马尼亚加入欧盟后开启了新一轮移民潮。2000—2015年，罗马尼亚对外移民年增长率为7.3%。至2018年，约有300万~500万罗马尼亚人在海外生活，占其总人口的18.2%,主要分布在意大利、西班牙、德国、英国、法国、美国等国。 （一）描述性基础设施特征：广泛性、协作性、参与度高 三国海外侨民群体各有特点。法国侨民素质较高、影响力较大；意大利侨民历史久远、人数较多；罗马尼亚侨民增长最快、最具活力。但三国都高度重视侨民事务，在基础设施方面广泛而具有特色。 首先，在主体与客体间关系方面，三国领事馆、咨询与代表机构、外交与社保专员等海外机构形成了广泛的社会保护网络，并与海外侨民形成一种紧密而常态化的有效互动机制。法国外交网络庞大，在全球设有213个领事馆和500多个外交使团，在30个没有派驻正式外交代表的国家均安排名誉领事以确保当地法国公民获得领事服务。同时，法国设有领事理事会作为领事事务的咨询机构,由9名理事组成，每隔6年由领事选区中的海外公民中选举产生，职责是将侨民关心事宜向当局提出建议，维护侨民在住在国利益。意大利侨民基础设施由领事馆、文化教育机构及海外意大利学校联合组成。领事馆区外还提供流动领事服务，建有名誉领事网络。83所意大利文化研究院、8所意大利公立学校和43所由意大利政府授权建立的学校分布世界各地。另外，意大利福利咨询中心（The Italian Welfare Advice Centers，统称为Patronati）是欧洲最具创新性的民间社会保护机构。该中心创建于二战时期，得到意大利劳工和社会政策部认可，与意大利总工会和意大利工人基督教协会合作，在全球20个国家设有412办事处，为海外意大利人提供养老金、移民等服务，被认为是“具有公共利益的私人机构”。罗马尼亚海外有151个使领馆，设立网上服务办公室，为侨民提供线上交流与服务。此外，罗马尼亚还设立名誉领事机构，任命他国或本国公民担任名誉领事，根据国际法行使职能。三国领事服务除常规的签发证件，在死亡、意外事故、自然灾害、暴乱、武装冲突等情况时提供援助和服务等之外，还发布关于本国和住在国社会的保护信息，并提供一定援助。 其次，在基础设施内部关系方面，三国的官方机构之间、官民机构之间构建了良好的联动机制，有效推动了侨民社会保护的协作发展。官方机构代表国家指导民间机构工作，同时民间机构又具有独立性，可在多个领域补齐官方机构短板。目前，法国政府涉侨机构主要是外交部下设的海外法国公民事务部。同时，法国成立了系列官方论坛，通过法国或住在国咨询机构与海外侨民接触沟通。意大利政府在1991—2006年曾设有专门的海外侨民服务机构。目前，其外交部内设意大利海外公民与移民政策总司，负责协调海外意大利公民有关政策。此外，咨询机构还有海外意大利公民委员会（简称COMITES）和海外意大利公民总理事会（简称CGIE）。前者是海外意大利公民直接选举产生，由12或18名成员组成，与领事当局合作共同保护领事区内意大利公民的利益。目前，全球共有100多个海外意大利公民委员会。海外意大利公民总理事会全体大会由外交部长主持，包含65名海外公民代表和29名成员由政府根据议会、工会及侨务机构代表意见任命的代表。自1992年以来，该总理事会向政府提出了多项“为生活在国外的贫困老年人提供社会津贴”的建议。此外，意大利还在全球21个地区建立意大利地区移民理事会，就侨民社会保护等事宜向当地政府提出议案。罗马尼亚于2017年成立了海外侨民事务部，制定政策措施，修订和完善规范性法案，向境外协会、基金会、宗教组织、非政府组织等法人或自然人提供支持。而总统行政当局设有海外罗马尼亚公民联络部，协调各机构与海外侨民之间的联系与合作。此外，罗马尼亚还设有海外罗马尼亚公民大会及咨询理事会，由海外罗马尼亚公民组成，其在制定有关海外公民的立法提案方面发挥着重要作用，包括收集意见形成立法提案后提交给议会、海外侨民事务部及其他机构。 再次，在基础设施的制度设计中，三国重视海外侨民的政治权益保护，为海外侨民保留议会席位，充分保障海外侨民在国内的权益代表性。法国对海外公民给予了最慷慨的政治“域外特权”，海外公民可以参加总统选举、欧洲选举及全国公民投票，多数主流政党还在国外创建分支机构。海外公民选举登记也非常容易，由领事馆人口登记册自动生成。自2012年以来，法国国民议会中有11个席位、参议院中有12个席位留给海外的法国公民，参议院还设立了海外法国公民社会保护常设委员会。海外意大利公民特定议会代表是意大利海外公民代表制度的核心。自2001年以来，在海外意大利公民登记手册注册的18岁以上公民可以通过邮寄投票，也可作为候选人参与选举。2018年，意大利约420万海外选民，分欧洲、南美、北美和中美、亚非其他地方四个选区，可选出6名参议员和12名众议院代表。海外罗马尼亚公民有权参与罗马尼亚总统选举、欧洲议会选举及全民公投。罗马尼亚议会中有2名参议员和4名众议员，代表300万~500万海外罗马尼亚人的利益。 （二）实质性基础设施特征：强大、主动、去领土化 描述性基础设施只是提供了海外侨民社会保护的局部表征，而全面评估其成效还需考量祖籍国相关政策是否能够真正帮助侨民降低与规避社会风险。根据欧盟社会保障互助信息系统（Mutual Information System on Social Protection）的分类，社会保护内容主要包括：失业（失业保险）、养老（养老金、老年人津贴）、医疗健康（疾病、伤残、意外事故和职业病、保健、长期护理）、家庭福利（生育、亲子关系、遗属津贴）、社会救助（最低保障）五大领域。三国对海外侨民提供社会保护各有特点，在同一领域获得福利的资格标准也有所不同。 第一，关于失业保护。欧盟境外的法国公民如在国外居住期间继续参与法国失业保险基金计划，则可享受法国失业津贴。海外公民缴纳失业保险有两种形式：一是通过国外的公司按月缴纳；二是海外公民个人按月缴纳。公民必须在外派前或离开法国后一年内足额缴纳，在国外失业一年内回国则有权获得法国失业救济金。此外，海外领事理事会可以干预侨民失业问题，包括提供专业培训等。意大利在欧盟社会保护框架外没有特别政策，但有两项针对海外侨民的举措：一是意大利福利咨询中心为海外意大利公民提供祖籍国和住在国失业救助信息及申请等服务；二是设有特别失业津贴计划，主要面向被国外雇主解雇或不续签季节性雇用合同而非自愿失去工作的海外公民。津贴最长期限为180天，但获得该项补贴者在被解雇后的6个月内需要返回意大利。罗马尼亚没有针对海外侨民的失业救济，但侨民如果年满18周岁并在罗马尼亚有住所，可以选择在国内缴纳失业保险、养老金和医疗健康保险。领事馆支持侨民申领当地失业救济金，如果社会权利受到侵犯，领事馆将协助干预。此外，外交部和劳动及社会司法部还联合编写《罗马尼亚工人指南》，提供有关失业情况的信息，针对侨民比较集中的行业提供专门指南。 第二，关于医疗健康。法国海外法国人基金会为海外侨民提供医疗健康保护，并受法国社会保障部和预算部管理监督。除与欧盟社会保障开展医疗合作外，海外法国人基金会还允许居住在欧盟以外的法国公民购买三类医保计划。健康和生育保险方面，海外法国公民与本国居民享有同等保障条件，海外法国人基金会将支付海外侨民在居住国的医疗费用。残疾保险方面，参与条件为年龄不超过60岁，拥有官方残疾证明，侨民在居住国和在法国短暂停留期间均能享受相关福利。工伤事故保险方面，除了海外法国人基金会保险计划外，还鼓励侨民与私人保险公司签订额外合同。意大利首先是政府在两种情况下介入：一是注册了国家医疗系统的公民，由于工作和学习等原因在欧盟以外的没有双边医疗协议的国家，可以通过预付费用并向意大利外交机构提交报销申请。二是在与健康相关的经济困难情况下，侨民可向领事馆申请“领事遣返”，费用由财政部承担。其次，意大利卫生部网站公布互动指南，为侨民提供住在国相关医疗信息，保障其获得健康援助的权利。再次，侨民可以通过意大利福利咨询中心获得意大利及住在国的相关支持。此外，意大利在世界各地资助了22家医院和20个治疗中心，为当地意大利公民服务。罗马尼亚海外侨民一般不能享受国内医疗保险，但是如果申请人同时在罗马尼亚和居住国两地工作，并且在居住国已申请伤残养老金，则有权同时领取两国的伤残养老金。此外，罗马尼亚《财政法》还规定，无论申报日期如何，个人只要缴纳12个月的健康保险，相当于最低工资总额6倍的社会健康保险费，就可享受与当地居民同等的医疗保险服务。在国内有住所的海外罗马尼亚人也适用该条款。此外，侨民在发生严重疾病、医疗紧急情况时，领事部门应请求可给予领事协助和保护。 第三，关于养老金。海外法国人仍属于法国一般养老金体制的保障范围，由海外法国人基金会管理支付。侨民只需每年向政府提交一次由领事馆、大使馆或外交办事处签署的生存证明（也可通过电子方式完成），便可在海外领取养老金。在特定条件下，65岁以上老年侨民还可获得“老年人团结津贴”。意大利福利咨询中心在海外侨民养老金方面发挥关键作用。它可直接进入意大利社会保障主要数据库，为侨民提供人寿证明、传送纳税申报单、核实付款、核对社会保险缴款、根据国际协议申请养老金、计算缴费期限、出口社会保障福利、遗属养老金申请等诸多服务。2018年，意大利在国外支付了近6万份养老金，超过10亿欧元，占全部养老金的16%。此外，发挥银行的服务功能，提高国外养老金支付效率。获得意大利国家社会保障局公共合同的银行，每年需要协助核实养老金领取者的生活状况、地址和住所，转交申请人生存证明表格。罗马尼亚仅侨民可在国外领取养老金，但必须向养老金主管部门告知国外接受养老金帐户信息，填写并转交经当地罗马尼亚外交使团或领事馆公证的生存证明。 第四，关于家庭福利。法国在欧盟规定外没有特别规定，但有两个特别举措：一是在生育方面，规定在国外分娩的法国妇女，若加入了海外法国人基金会的健康生育保险计划，则有权享受每日津贴产假福利；二是在教育方面，政府为海外学龄儿童设立了教育援助奖学金计划，就读法国教育部指定的学校可以减免学费。意大利的家庭福利主要包括家庭津贴、儿童津贴、养老金领取者家庭津贴等。其中，前两项福利受居留原则限制，但第三项可发给海外意大利养老金领取者，并可通过意大利福利咨询中心支付。罗马尼亚在家庭福利方面为海外侨民提供如下帮助：联络欧洲儿童与家庭援助的福利机构；提供儿童社会援助福利和家庭支持信息；提供家庭福利政策咨询等。此外，罗马尼亚还出台了保护移民留守儿童的规定：如果父母一方单独抚养孩子且准备出国工作，则必须提前40天告知公共服务机构，法庭要对此监护权予以确认。 第五，关于社会救助。法国海外侨民在经济困难情况下可申请四种福利：一是定期社会津贴，具有时间限制；二是儿童津贴，即对经济困难家庭儿童专门提供的一次性特别补贴；三是临时援助，针对遇到特殊情况的海外侨民；四是特殊援助，针对海外未正式登记的公民。申请人必须向法国领事馆的社会保护与援助领事理事会提出申请。此外，法国还资助一些“地方援助和团结协会”向侨民提供社会保护与援助领事理事会管辖范围之外的援助。意大利海外侨民有经济困难证明的可通过领事馆获得经济援助。外交部每年设定额外现金援助或贷款，针对遭遇经济困难且不能获得家庭成员或第三方帮助的海外公民，主要是那些无法从其祖籍国或住在国获得任何社会福利的贫困者。贷款一般须偿还，现金援助则由领事馆根据外交部标准评估后决定是否需要偿还。罗马尼亚海外侨民一般不能享受国内最低收入保障计划，但针对经济困难的海外侨民，领事馆在特殊情况下可以进行援助。 总之，从三国对海外侨民社会保护的实践来看，各国实质性基础设施具有一定共性特征。首先，实质性基础设施皆比较强大，祖籍国重视侨民战略发展。法国广泛的侨民社会保护政策一方面反映了公民权高度平等的政治理念和国与民之间的相互信任，另一方面也是因为法国视海外侨民为国家利益的重要组成部分。此外，法国作为曾经的殖民大国，给予海外法国籍侨民政治代表权，可以在国民和世界面前展示法国实力与大国形象。意大利则不仅一直重视侨民在政治中的代表性和咨询性，更与国家移民战略和社会保护机构发展历史有关，尤其是意大利福利咨询中心发挥了无可替代的重要作用。罗马尼亚自2016年以来涉侨领事机构与政策法律大幅改善，一方面是因为侨民在国家选举中的影响力快速提升，另一方面也是希望增进海外侨民的国家认同，凝聚侨民力量，吸引他们回国推动罗马尼亚发展。 其次，积极提供与促进海外侨民获得祖籍国和住在国各项社会保护。作为提供者，法国和意大利在海外侨民面临紧急情况或经济困难时都提供一定的经济援助，罗马尼亚在特殊情况也可进行援助。而在促进者角色上，法国、意大利更为积极，政策明确规定相关机构在促进获得祖籍国和住在国福利方面要主动发挥作用。如法国的领事理事会、意大利的福利咨询中心在此方面与侨民互动紧密。罗马尼亚相对属于适度参与，承诺支持海外侨民享有社会权利。 最后，加强国际合作，推动侨民社会保护的去领土化发展。社会保障的便携性（portability）和可输出性（exportability）是实现这一特点的关键。便携性是指侨民脱离国籍国或居住国时保留、维持和转移已获得的社会保障权利的能力。可输出性是指个人虽然居住在特定福利国家之外，仍有权享有该国特定福利权利的能力。目前，欧盟境内的各成员国侨民社会保护受欧盟社会保障协调计划统一规范，欧盟公民比第三国公民更容易获得社会福利。欧盟以外的侨民社会保护则主要依赖住在国法规及双边或多边协议。早在20世纪初，法国和意大利就签署了全球首部社会保障协定。目前，欧盟与马格里布国家，以及各成员国与其他国家之间共签署了2500多个各类双边社会保障协议。 三、三国海外侨民社会保护经验与启示 保护华侨正当权益是侨务工作的根本宗旨，也是党和政府侨务政策法规的核心内容。当前，我国坚持“以人民为中心”，侨务政策从“侨力为国”走向“国力为侨”，进一步彰显了新时期维护海外侨胞权益理念的跨越式发展。 （一）中国海外侨民社会保护的基础设施 描述性基础设施方面，目前我国在海外173个国家共设有使领馆270余个，在没有领事馆的地区提供流动领事服务。国内涉侨机构设置具有多元化特点。其中，全国人大华侨委员会主要负责审议相关涉侨报告，协助涉侨法律法规的制定和执行监督检查，调查侨情问题等；中央统战部在侨务方面的主要职责是统一领导海外统战工作，管理侨务行政事务，负责拟订侨务工作政策和规划，调查研究国内外侨情和侨务工作情况等；全国政协港澳台侨事务委员会主要职责是巩固和扩大爱国统一战线，提供参政议政舞台和空间，帮助海外侨胞和国内归侨侨眷解决实际困难和问题；中国致公党是参政党，参与国家事务管理及政策法规的制定执行，维护归侨、侨眷的合法权益以及海外侨胞的正当权益，积极向政府反映他们的意见和合理要求等；中国侨联是全国性人民团体，履行服务经济社会发展、依法维护侨益、拓展海外联谊、积极参政议政、弘扬中华文化、参与社会建设的职能。 在实质性基础设施方面，中国侨务政策法规越来越丰富完善。前期主要有《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》及相关部门涉侨政策法规。2018年《中华人民共和国宪法修正案》第五十条再次强调“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。2020年《党的统一战线工作条例》指出要“保护华侨正当权利和利益，关心华侨的生存和发展”。此外，2015年以来，广东、福建、上海、湖北、浙江、海南等多省市先后制定了华侨权益保护的地方性法规。侨胞在国内的社会权益基本上与国内居民享受同等待遇。相比之下，海外的社会保护还有较大拓展空间。尽管外交部领事保护网络有所扩大，保护机制大幅改善，但仍主要集中在传统的领事保护领域，在社会保护领域亟需拓展。第一，就失业而言，《中国领事保护与协助指南》（2018年）规定，领事馆不向海外公民提供经济援助。第二，医疗健康方面，中国公民如在国外突发疾病或出现严重健康问题，领事馆可应要求提供居住国当地医疗机构名单信息，并帮助联系国内家属，出具有关信函供亲属在国内紧急办理护照和签证手续等事宜，但所需相关费用自理，也不为患者支付或垫付治疗费用。不过，这几年新冠疫情期间，涉侨部门、驻外使领馆积极开展“暖侨行动”，赠送“爱心包”，开通线上问诊服务，有力保护了海外侨胞的身心健康。第三，在养老金方面，根据《中华人民共和国社会保险法》等法律和规范性文件，华侨或加入外籍的华人退休人员参加过国家基本养老保险计划并缴纳了至少15年，达到法定退休年龄，可以在国外领取养老金，每年应当向负责支付其养老金的社会保险经办机构提供一次由中国驻外使馆、领馆出具的生存证明。此外，2011年以来，中国与德国等12个国家签署了双边社会保障协议，在养老金、失业保险等方面进行了规定。第四，家庭福利方面，几乎没有安排，除非海外侨民为中国机构服务。第五，社会救助方面，领事馆可以协助与国内亲友联系，为接收亲友汇款等事宜提供建议，但不提供经济援助或贷款。 与欧洲国家相比，我国海外侨民社会保护基础设施复杂广泛。涉侨机构相互协作，在维护侨胞社会权益方面发挥了积极作用。侨胞在中国国内的社会权益已经得到较好保护，海外的社会保护也有一定拓展，尤其是海外侨胞养老金问题得到一定解决，但在失业、医疗健康、社会救助等方面还有较大提升空间。随着越来越多的中国公民赴海外学习、工作、定居，侨民社会保护需求将进一步扩大，亟需借鉴国外经验给予更多关注。 （二）欧盟经验对中国的启示 第一，进一步创新工作方式手段，推动和协助海外侨胞获得我国和住在国社会保护，扩大保护力度。实质性基础设施的第二个重要职能就是促进作用，即支持海外侨民获得本国或住在国福利。法国、意大利在此方面立场最积极，明确规定不同机构具体职责，工作手段方式多样。目前，我国各级涉侨部门、驻外使领馆需要进一步增强为侨服务意识，扩大领事社会保护内容，提高数字信息化办公水平，延伸海外服务范围，构建侨胞社会保护数据库，促进侨胞与住在国和祖籍国双边保护体系的对接。 第二，整合民间社会力量参与，发挥非政府组织角色作用，完善多元的海外社会保护体系。海外侨民社会保护既要提高官方投入，更要吸纳非营利组织、企业、家庭和个人等民间社会力量。意大利的福利咨询中心模式具有借鉴意义。政府与之建立长效合作机制，提供一定公共资金实现国家社会保护职能。这种作法比较普遍。例如，美国的海外公民组织（American Citizens Abroad）和海外美国人协会（The Association of American Resident Overseas）都具类似功能。当地华人社区中心、海外侨团、中资企业、华文媒体、志愿者团体、华裔新生代等都是可以借助的重要力量。 第三，加强国际、区域与双边社会保障协议合作，扩大侨民社会权益的便携性和可输出性，提升跨国社会保护的有效性和公平性。国际经验表明，多边和双边协定是改善国际移民社会保护的有效途径。欧盟委员会1971年颁布了1408/71号条例，以保证区域内部社会权益的便携性，成员国之间社会福利转移不受任何影响。目前，我国已与12个国家签署了类似社会保障协议，但覆盖的人员范围有限，主要是派遣人员、船员和航空器上人员、外交官和公职人员，内容主要是双重缴费的豁免，险种局限在养老保险和失业保险。相互之间缺乏社会保障待遇的累计机制等深度合作，进而影响到部分侨胞参与住在国社会保障计划的积极性。 四、结语 在当前世界经济低迷震荡、种族结构复杂多样、移民政治尖锐对立的大背景下，跨国移民的社会保护问题更加受到关注。高失业率、高贫困率和人口老龄化等推动发达国家福利体系加速转向紧缩政策的改革。而由此带来的政策变化对社会保护对象，特别是第三国移民群体产生严重影响。据欧盟统计局2017年数据，居住在欧盟的20~64岁的非欧盟公民中，有一半面临贫困或社会排斥的风险，几乎是欧盟公民的两倍。这也在一定程度上表明，国际移民群体面临的社会风险大幅增加。 法国、意大利和罗马尼亚三国海外侨民社会保护实践表明，描述性基础设施的广泛性体现了祖籍国对海外侨民价值的重视度，但实质性基础设施的强大还取决于移民历史与侨情发展特点、侨民在祖籍国的政治影响力和政策制定参与度，以及国家发展战略目标与价值理念等诸多因素的影响。海外侨民社会保护的成效不仅倚重于祖籍国政府的制度创新和执行力度，更需要加强国际多边与双边协作以及官民之间多主体、多层级的协调推动。与欧盟国家相比，我国海外侨胞社会保护在涉侨机构协调与政策法规建设、提供与促进侨胞获得社会保护方式方法创新、整合民间力量构建多元社会保护体系、加强国际多边与双边合作等方面还有诸多可拓展空间。 摘自文峰 张晓琴：《欧盟对海外侨民的社会保护及其启示——基于法、意、罗三国基础设施的分析》，《华侨华人历史研究》2023年第3期。注释从略，如有需要请参见原文。