健康扶贫实践的现实逻辑和中国智慧

　　文丨张建平 中央民族大学经济学院教授 　　宋志杰 北京师范大学中国扶贫研究院研究生 　　张琦 北京师范中国扶贫研究院院长 　　习近平总书记提出“没有全民健康，就没有全面小康”，明确揭示了健康扶贫在脱贫攻坚中发挥的基础性、保障性作用和战略意义。从2016年开始，国家卫健委根据党中央、国务院脱贫攻坚决策部署，围绕“基本医疗有保障”，发挥卫生健康行业优势精准施策，实施健康扶贫工程，在着力解决因病致贫、因病返贫等关键性硬约束问题上实现重大突破，取得积极成效。 　　健康扶贫工程实施以来，依托基本医疗保险、大病保险和医疗救助“三重保障”制度安全网，梯次降低医疗费用负担等具体实践，使近1000万因病致贫、返贫贫困户成功脱困，因病返贫人数由2014年的2850万人，显著下降到2019年的96.9万人。 　　实施健康扶贫工程，保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，防止因病致贫、因病返贫，对于实现全部农村贫困人口脱贫摘帽、决胜全面建成小康社会具有重要意义。中国健康扶贫实践取得了显著成效，为国际减贫事业提供了有益的借鉴。 　　★ 健康扶贫的理论价值 ★ 　　健康扶贫是践行习近平总书记扶贫论述的核心要义。健康扶贫作为习近平总书记精准扶贫基本方略中分批分类思想的重要体现，以人的健康为出发点，围绕人的全面发展，形成了针对因病致贫、返贫贫困户的脱贫治理机制和治理模式。 　　第一，健康扶贫是习近平贫困治理和精准扶贫方略以人为中心的核心体现。健康作为人类活动的基点，决定着人的全面发展目标能否实现。健康扶贫关注贫困群体身体健康和劳动能力的恢复，以贫困群体的健康发展来促进整个社会中所有人的健康发展，进而实现社会全面发展。健康扶贫工程的全面推进，直接反映了以人民为本的贫困治理方略。 　　第二，健康扶贫是习近平贫困治理和精准扶贫基本方略发展属性的体现。健康扶贫举措摆脱惯有思维，由关注农村医疗制度的保险属性和疾病治疗的被动介入，转向对脱贫制度体系健康属性的关注，将防病、治病置于首要位置。鉴于贫困与疾病恶性循环链条的动态性与交互性，健康扶贫作为后脱贫时代切断贫困发生的重要制度安排，将会伴随人类疾病的发生而持续性存在，健康扶贫的制度属性在未来将进一步彰显。因此，健康扶贫是习近平总书记贫困治理与精准扶贫基本方略与时俱进发展属性的体现。 　　★ 健康扶贫的实践价值 ★ 　　1．健康扶贫是精准扶贫目标实现的关键之举。“因病致贫”与“因病返贫”是脱贫攻坚中最大的阻碍，因此，健康扶贫是精准扶贫目标实现的关键。面对贫困群众对“看得起病、看得好病、看得上病”的渴求和期待，着力解决贫困地区医疗资源配置缺位、公共卫生工作薄弱等突出问题，让贫困群众获得更多更优质医疗卫生资源，健康扶贫发挥着至关重要的作用。通过精准配置和高效使用医疗保障、项目资金、人才技术等扶贫资源，解决贫困地区“因病致贫”难题、阻断“穷根”，提升患病贫困群众的健康素养，增强患病贫困群众的自我“造血功能”，是实现脱贫致富关键而有效的方式。 　　2．健康扶贫深化了健康中国战略在基层的实践，夯实全民健康之基。全民健康需要健康中国战略有效落地落实，而健康扶贫正是健康中国战略在基层落地生根的深化实践。健康扶贫赋予和改善贫困人口作为劳动者的基本条件，有效保障其高质量的社会活动。此外，健康扶贫还是其他领域扶贫目标实现的重要支撑。脱贫攻坚战略实施中，产业扶贫、就业扶贫等促进家庭生计转型的一系列帮扶措施，均依赖合格的家庭劳动力。 　　有了健康的劳动力，才能激发人力资本优势，不断推进社会经济发展，形成良性循环。只有医疗卫生与健康服务水平不断改善、全民健康水平不断提高的社会，才有进步发展的可能与机会。健康扶贫为健康中国战略在贫困地区的有效实施打下了坚实基础，致力于补齐基层地区卫生和健康事业发展短板，推动健康中国战略系统、有效落实。而健康中国战略为深度推进健康扶贫提供了强大的政策支持，为健康扶贫工程推进增添了动力保障。 　　我国健康扶贫着眼于弱势群体的身心健康发展，兼顾健康和公共卫生资源的公益和公平利用，对于人类命运共同体构建和国际减贫事业发展有积极促进作用。关注弱势群体健康权益，推动贫困人口公平获得卫生和健康服务，切实保障健康资源共享可及，是构建人类健康命运共同体的要义。中国的健康扶贫有效降低了因健康问题而引发的贫困发生率，巩固了国际减贫成果。 　　近年，中国健康扶贫从制度构建与服务提升两个方面入手、注力，在健康问题上为弱势群体解难。通过营造健康环境、开发健康资源、发展健康产业，促进弱势群体稳固健康、自力更生，在脱贫致富上为弱势群体有效分忧，生动展现了健康扶贫实践的现实逻辑，即中国智慧。 　　★ 健康扶贫的重要作用 ★ 　　健康扶贫对绝对贫困人群除“病根” 、拔“穷根”发挥决定性作用，能够有效避免因病致贫返贫和相对贫困陷阱发生的风险。健康扶贫工程的实施，在很大程度上确保了绝对贫困的消除，避免相对贫困的发生。 　　1．完善相关理论体系，丰富健康中国理念和精准扶贫思想实践。健康扶贫完善了减贫、健康发展的相关理论体系，形成了可资借鉴的丰富实践形态和经验。创造性构建专门针对贫困群体的健康保障体系，解决了农村贫困人群看病难、看病贵等历史难题。 　　理论上看，健康扶贫的提出和实践，是健康中国建设和中国脱贫攻坚理论体系形成的重要组成部分。健康扶贫所形成的一系列实践经验、健康扶贫治理行动和健康扶贫过程中形成的一系列组织制度创新经验，为健康中国建设提供借鉴和理论依据。实践上看，健康扶贫工程的实施，是国家审视和破解“病根”“穷根”的交相作用的历史性难题的重要行动。 　　扶贫攻坚战略实施后，针对地区性、群体异质性的多层次医疗服务体系和医疗保障制度不断构建和系统完善，形成了多层次、多方位、多元协调的贫困群体健康保障体制机制，建设和健全跨部门、多层次、能共享的健康扶贫管理信息平台。截至2019年底，农村建档立卡贫困人口参保率达到99.9%以上，医保扶贫综合保障政策惠及贫困人口近2亿人次。 　　在后脱贫时代，面对疾病风险的不确定性，健康扶贫实践经验和健康扶贫机制具有持续发挥不可替代作用的现实基础。 　　2．破解贫困发生源头问题，夯实脱贫攻坚的安全网。健康恶化易引发贫困，成为贫困发生源，健康“低水平均衡陷阱”一直是触发致贫机制的内生因素。一旦陷入疾病困境，群众生存发展能力和生计恢复力会急剧下降。健康扶贫针对贫困群体的政策，对贫困群体的保障目标扩展到病有良医、病有所扶、病有所保的特殊照顾，以从源头破解贫困问题。 　　首先，顶层设计在不断加大对基层医疗体系的资金投入和医疗人员配备、填补历史欠账的同时，要求省市级的医疗资源不断下沉基层，组建跨层级的健康帮扶队伍，提升基层医疗救治能力。其次，加强基层健康扶贫体系建设，不同地区针对贫困群体的医疗卫生动态数据管理体系已经形成。优化健康资源均衡配置的服务体系、持续性的医疗卫生扶持体系和常规性的健康管理体系等建设也在推进。 　　就农户而言，因病致贫家庭在农合报销、大病补助、民政救助、兜底保障的多重扶持下，“看得起病”的需求和疾病的负外部性问题已经得到基本解决。健康扶贫的推进，有效缓解了贫困群体健康资源有限获取约束，确保贫困家庭全员享有基本公共卫生服务，筑牢了家庭防范疾病风险冲击的安全网络。 　　3．化解贫困恶性循环风险，有助于巩固和提高脱贫可持续效能。农村社会中因病陷入贫困恶性循环的现象极为普遍，一般家庭难以依靠自身力量摆脱疾病困扰，特别是重大疾病。在健康扶贫工程推进过程中，因病致贫返贫群体成为重点关注对象，其家庭生计脆弱性得到了很大缓解。 　　首先，健康扶贫工程推进构建了动态性、韧性、预警性集聚的脱贫治理机制，针对贫困户健康状况和地区医疗资源配备情况的统计数据库不断充实和拓展，为大扶贫计划制定提供依据，提高了健康扶贫的动态管理科学性与精准水平，有利于地方病筛查、定期体检、公益义诊、健康扶贫专项资金使用等多重应对机制效能的发挥。 　　其次，健康扶贫与其他扶贫计划有效衔接，提升了贫困家庭风险抵御能力。不同地区往往将健康扶贫与兜底保障扶贫、就业扶贫、产业扶贫相结合，对突发性因病致贫群体采取健康扶贫+临时救助的方式，对老年患病人群采取健康扶贫+兜底保障的方式，对具备一定就业能力的患病人群采取健康扶贫+就业扶贫或产业扶贫的方式，确保因病致贫家庭的生计持续力。最后，健康扶贫着重应对贫困群体无法解决的现实困难，提升其内生发展动力。 　　4．满足人类最基本需要，为贫困群体高质量全面发展提供基础保障。随着健康扶贫的深入，健康公平、健康人权和健康质量也成为关注热点。健康扶贫赋予因病致贫者成为健康人的权利，改变因社会经济因素不均导致的健康不可及的现状，提升了贫困群体的健康权利获取的可行能力。 　　健康扶贫将贫困人口进一步细分，致力于缩小因病致贫群体与健康人群之间难以逾越的壕沟，减轻贫困与疾病的相互强化效应，为脱贫攻坚体系标准完善和后续施策提供方向。健康扶贫的实施，也是脱贫攻坚政策价值由生存伦理关注到健康治理变化的重要体现。实践中，医养结合和改变贫困群体生活方式、生活观念、卫生条件等一系列疾病治疗和预防保健措施，消除健康危机发生的可能因素，致力于提高贫困人口生存质量和自我发展能力，升华了脱贫攻坚的伦理内涵。 　　5．释放健康资本红利，助力扶贫目标全面实现。健康扶贫赋予贫困群体成为劳动者的基本条件，有效保障贫困群体顺利参与各类社会活动，在健康、经济、社会等方面不断提升贫困群体应对疾病冲击的能力。健康扶贫的推进，有助于其他领域扶贫目标的实现。扶贫实践中产业扶贫、就业扶贫等促进家庭生计转型的一系列帮扶措施，均依赖合格的家庭劳动力。健康扶贫带来的健康资本红利，不仅能缓解和解决自身贫困问题，还能有效化解其他因健康贫困所致的衍生问题，为其他层面扶贫计划的有效开展创造条件。 　　（可持续发展经济导刊）